面向碳排放總量控制的可再生能源支持制度設計思考

 

統(tǒng)籌效率與公平始終是制度設計，特別是應對氣候變化制度設計討論中的核心命題。下好碳排放總量控制的“全國一盤棋”，需要充分考量在建設統(tǒng)一大市場、提升制度效率的同時，兼顧區(qū)域和行業(yè)公平。

 

從效率角度出發(fā)，基于市場的政策工具需要“大市場”打破區(qū)域和行業(yè)界限，實現(xiàn)更大范圍的資源優(yōu)化配置，這也是歐盟和英國在排放目標自上而下分解時，不考慮也不干預碳市場覆蓋排放的重要原因。我國的碳排放權交易市場是全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境市場的重要組成部分，應實行全國統(tǒng)一的規(guī)范標準和交易監(jiān)管機制；不同省份企業(yè)之間排放權交易情況不應影響各省減排目標實現(xiàn)，否則將不可避免地出現(xiàn)地方保護、市場分割的情況。因此，對于全國碳市場覆蓋行業(yè)企業(yè)的排放總量，應由碳市場統(tǒng)一管理，各省企業(yè)之間排放權（以及溫室氣體自愿減排量）交易情況不應計入各省管控的排放量。

 

支持非化石能源電力占比穩(wěn)步提升是降碳政策體系設計的關鍵目的。當前電力行業(yè)碳排放占我國碳排放一半左右，未來各行業(yè)用能的電氣化又是重要的降碳策略，因此電力行業(yè)是我國實現(xiàn)“雙碳”目標的主戰(zhàn)場。電力行業(yè)的直接排放全部來自火電，其降碳的核心路徑是加快零排放的非化石能源技術替代火電。然而，雖然當前火電排放已由全國碳市場管控，但是碳價尚未具備充分傳導的條件，導致非化石能源電力相對火電競爭力基本未因碳價而提升，建立額外機制激勵非化石能源電力發(fā)展十分必要。因此，建議在由全國碳市場管控火電排放的基礎上，出臺支持非化石電力占比穩(wěn)步提升的制度設計。

 

具體而言，應根據(jù)國家整體規(guī)劃，進一步支持水電、核電裝機提升；從可再生能源規(guī)劃目標推動和消納權重拉動兩個層面，建立保障風能、太陽能、地熱能等可再生能源裝機規(guī)模以及發(fā)電量占全社會用電量比重持續(xù)增長的市場化機制，體現(xiàn)可再生能源發(fā)電相對于火電的環(huán)境價值，從而實現(xiàn)可再生能源支持制度和其它節(jié)能降碳政策有效銜接。相應地，電力間接排放無需在各省碳排放管理中進行考慮，各省間電力和綠證交易情況也不應計入各省管控的排放量。

 

在上述討論的基礎上，各省碳排放管理應當覆蓋的排放范圍（省管碳排放）即為碳市場覆蓋范圍之外的部門排放，其目標設定的重要原則是公平。國家主管部門應會同各省根據(jù)全國碳排放總量控制要求和各省經(jīng)濟社會發(fā)展水平、區(qū)域和功能定位、相關行業(yè)特點，充分考量區(qū)域公平，自上而下地合理分解碳市場覆蓋范圍之外的部門排放控制目標，建立有效的綜合評價考核制度和排放預算管理制度，并設計補充性的命令控制型政策工具，推動相關部門減排。