歐盟碳關(guān)稅：從規(guī)則制定到秩序再塑

核心觀點(diǎn)

 

歐盟期望通過其大市場的“布魯塞爾效應(yīng)”，將歐盟的碳定價規(guī)則從區(qū)域?qū)用嫔墳槿驅(qū)用?，將歐盟的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)有效“出口”到全世界，這對國際貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)分工、全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈等都將產(chǎn)生較大影響。

 

歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）是一種針對進(jìn)口商品的碳定價制度。作為新舊經(jīng)貿(mào)秩序轉(zhuǎn)換的一個標(biāo)志性信號，CBAM將氣候變化這一外部壓力，通過市場機(jī)制將其內(nèi)化為全球經(jīng)貿(mào)活動的約束條件，對全球貿(mào)易分工、產(chǎn)業(yè)競爭和經(jīng)濟(jì)增長的底層邏輯進(jìn)行重塑。經(jīng)過10多年的醞釀和區(qū)域試驗(yàn)，歐盟將于2026年開始在全球范圍實(shí)施，必將對現(xiàn)有經(jīng)貿(mào)體系和秩序造成巨大沖擊。在防范化解外部沖擊中尋找綠色開放發(fā)展之道，是世界各國尤其是發(fā)展中國家普遍面臨的重大課題。

 

CBAM是歐盟搶占全球碳規(guī)則制定權(quán)的重要舉措

 

歐盟對碳排放制定規(guī)則的起點(diǎn)較早。20年前便開啟了“國內(nèi)碳排放交易系統(tǒng)”（ETS）建設(shè)，對歐盟的高排放工業(yè)設(shè)置碳排放限額規(guī)定，超過限額排放的企業(yè)需額外購買配額。ETS有效促進(jìn)了歐盟內(nèi)部的碳減排，但無法涵蓋進(jìn)口商品的碳排放，導(dǎo)致歐盟高排放產(chǎn)業(yè)因歐盟內(nèi)部碳價格過高而轉(zhuǎn)移至環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)較低的國家，造成所謂的“碳泄漏”。2021年，歐盟提出包括CBAM在內(nèi)的一攬子氣候立法提案，“兩步走”實(shí)施碳關(guān)稅，率先對碳規(guī)則進(jìn)行戰(zhàn)略布局。

 

第一階段為過渡期，從2023年10月1日至2025年底，要求進(jìn)口商報告其進(jìn)口產(chǎn)品的嵌入碳排放量，相關(guān)數(shù)據(jù)記入系統(tǒng)，進(jìn)口商不用實(shí)際繳納稅費(fèi)。經(jīng)過1年多的試運(yùn)行，歐委會獲得大量一手?jǐn)?shù)據(jù)，為評估和修訂CBAM提供了可靠的基礎(chǔ)。

 

第二階段為實(shí)施期，從2026年開始，要求各國出口到歐盟的產(chǎn)品必須根據(jù)碳排放量購買CBAM憑證，其價格與歐盟ETS拍賣的碳排放配額價格掛鉤，覆蓋鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力、氫能六大高碳行業(yè)。未來還有可能進(jìn)一步擴(kuò)展至化工產(chǎn)品、塑料、紡織、造紙及更廣泛的金屬加工業(yè)。

 

這一制度安排搶占了全球碳定價規(guī)則制定的主動權(quán)和話語權(quán)，以及以產(chǎn)品碳足跡為核心的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈數(shù)據(jù)掌控權(quán)。不僅向世界輸出歐盟標(biāo)準(zhǔn)，而且還借此建立了以鋼鐵、水泥等高排放行業(yè)為重點(diǎn)的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。通過實(shí)施CBAM，不斷完善跨國碳調(diào)節(jié)體系和以碳成本核算、認(rèn)證核查、配額交易等為代表的配套制度體系，以增強(qiáng)歐盟在綠色發(fā)展領(lǐng)域的全球競爭力。

 

CBAM對全球經(jīng)貿(mào)秩序?qū)a(chǎn)生深遠(yuǎn)影響

 

歐盟期望通過其大市場的“布魯塞爾效應(yīng)”，將歐盟的碳定價規(guī)則從區(qū)域?qū)用嫔墳槿驅(qū)用?，將歐盟的內(nèi)部標(biāo)準(zhǔn)有效“出口”到全世界，這對國際貿(mào)易、產(chǎn)業(yè)分工、全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈等都將產(chǎn)生較大影響。

 

首先，CBAM直接沖擊WTO多邊貿(mào)易規(guī)則體系。世界貿(mào)易組織（WTO）要求成員國不得以不同的標(biāo)準(zhǔn)對待相同類別的進(jìn)口商品或生產(chǎn)國的非歧視原則，而CBAM規(guī)定進(jìn)口商依據(jù)進(jìn)口商品的碳排放量需要繳納額外費(fèi)用。WTO要求成員國在貿(mào)易中應(yīng)給予所有其他成員國相同的最惠國待遇原則，而CBAM針對不同國家和地區(qū)的碳排放標(biāo)準(zhǔn)制定不同的進(jìn)口規(guī)則及稅額。這些舉措將進(jìn)一步提高發(fā)展中國家的綠色壁壘，存在貿(mào)易保護(hù)主義風(fēng)險。

 

其次，CBAM嚴(yán)重沖擊既有產(chǎn)業(yè)分工合作體系。在經(jīng)濟(jì)全球化的推動下，全球貿(mào)易形成“大三角”分工格局，對于鋼鐵、鋁、水泥、電力以及未來可能拓展的紡織、塑料等高排放行業(yè)來說，歐美是主要的消費(fèi)市場，俄

 

羅斯及中東等地區(qū)是主要的能源資源提供者，中國等新興經(jīng)濟(jì)體主要提供生產(chǎn)制造能力。CBAM在全球范圍實(shí)施，將對發(fā)展中國家的制造成本優(yōu)勢形成打壓，如果部分產(chǎn)業(yè)向歐盟回流，將加劇全球產(chǎn)業(yè)本土化、區(qū)域化、碎片化發(fā)展態(tài)勢。

 

再次，CBAM持續(xù)沖擊全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈體系。近年來，跨國公司把供應(yīng)鏈碳管理作為強(qiáng)制性規(guī)制工具。以沃爾瑪為代表的跨國零售巨頭推進(jìn)供應(yīng)鏈碳足跡核查機(jī)制，建立起覆蓋全球逾10萬家供應(yīng)商的碳排放數(shù)據(jù)庫，要求供應(yīng)商定期披露全生命周期排放數(shù)據(jù)，并將減排績效與采購配額直接掛鉤。CBAM的實(shí)施，意味著出口產(chǎn)品到歐盟的企業(yè)不得不將“碳成本”納入核心財務(wù)和戰(zhàn)略規(guī)劃，像管理財務(wù)成本一樣管理碳成本，部分低成本優(yōu)勢企業(yè)會因此失去競爭力，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不確定性增多。

 

辯證看待CBAM的實(shí)施前景及戰(zhàn)略機(jī)遇

 

從目前的推進(jìn)情況看，歐盟委員會已經(jīng)提出CBAM實(shí)際實(shí)施時間可延期至2027年2月，2026年之后CBAM落地實(shí)施面臨的現(xiàn)實(shí)困難不容忽視。

 

從歐盟自身看，受烏克蘭危機(jī)等因素影響，歐盟近年來飽受能源短缺之苦，電力、化工以及相關(guān)制造業(yè)競爭力明顯下滑。此時開征碳關(guān)稅，會加劇歐盟能源困局。不排除會出現(xiàn)相關(guān)進(jìn)口產(chǎn)品減少，發(fā)生歐盟高碳產(chǎn)業(yè)加速外流的狀況。

 

從其他國家看，美國特朗普政府推出的“大而美”法案大力支持傳統(tǒng)能源開采，顯然不支持歐盟的碳規(guī)則。俄羅斯、土耳其以及廣大發(fā)展中國家對碳關(guān)稅持保留或反對態(tài)度，若與歐盟達(dá)不成協(xié)議，不排除會引發(fā)新一輪貿(mào)易戰(zhàn)，以迫使歐盟從現(xiàn)有的立場上有所后退。

 

應(yīng)該看到，機(jī)遇和挑戰(zhàn)從來都是并存的。CBAM在沖擊國際經(jīng)貿(mào)秩序的同時，也為包括廣大發(fā)展中國家在內(nèi)的全球各國帶來新的發(fā)展機(jī)遇。

 

一是綠色發(fā)展機(jī)遇。CBAM對推動經(jīng)濟(jì)綠色發(fā)展有積極作用，但要謹(jǐn)防其被異化為貿(mào)易保護(hù)主義的工具。CBAM要與自由貿(mào)易的規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，推動形成符合世界各國發(fā)展根本利益的國際貿(mào)易格局。

 

二是創(chuàng)新發(fā)展機(jī)遇。新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速到來，綠色低碳技術(shù)已經(jīng)成為涵育科技革命紅利、實(shí)現(xiàn)“彎道超車”的重要增長點(diǎn)。CBAM將進(jìn)一步推動光伏組件、動力電池、新能源汽車等新產(chǎn)品發(fā)展，為各國創(chuàng)新發(fā)展帶來重要契機(jī)。

 

三是開放發(fā)展機(jī)遇。目前世界各國在碳市場建設(shè)、碳足跡核算等領(lǐng)域的規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)各不相同，CBAM的實(shí)施有利于倒逼各國在節(jié)能降碳領(lǐng)域擴(kuò)大制度型開放，推動各國攜手做大綠色發(fā)展蛋糕，共享開放發(fā)展紅利。

 

建立短中長期應(yīng)對機(jī)制

 

無論CBAM是否能夠在全球范圍順利實(shí)施，我們都要高度重視綠色低碳發(fā)展大潮流對國際經(jīng)貿(mào)秩序的實(shí)質(zhì)性影響。在穩(wěn)步擴(kuò)大制度型開放進(jìn)程中，主動與歐盟圍繞碳定價、碳交易、碳關(guān)稅等進(jìn)行積極磋商，推動形成更加合理的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制。

 

短期強(qiáng)化風(fēng)險管控，妥善應(yīng)對碳關(guān)稅沖擊。堅守風(fēng)險底線、樹立機(jī)遇意識，化被動應(yīng)對為主動引領(lǐng)，建立全國統(tǒng)一的CBAM信息發(fā)布與預(yù)警平臺，引導(dǎo)產(chǎn)品出口歐盟的企業(yè)啟動產(chǎn)品碳足跡盤查工作，支持企業(yè)增強(qiáng)碳排放領(lǐng)域合規(guī)能力，為受影響嚴(yán)重的中小微企業(yè)提供綠色信貸等合理支持。

 

中期加快推進(jìn)碳排放權(quán)交易市場改革，構(gòu)建與國際接軌的碳定價體系。擴(kuò)大碳排放交易行業(yè)覆蓋面，優(yōu)化配額分配，改善碳價調(diào)控機(jī)制，建立統(tǒng)一規(guī)范的碳足跡數(shù)據(jù)庫，推動供應(yīng)鏈碳中和。與此同時，建立與國際互認(rèn)的綠電/綠證體系，推動中歐碳定價機(jī)制銜接互認(rèn)。

 

長期持續(xù)推動產(chǎn)業(yè)和能源結(jié)構(gòu)綠色化轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)綠色貿(mào)易規(guī)則制定權(quán)。開展節(jié)能降碳技術(shù)改造，切實(shí)降低生產(chǎn)過程中的碳排放強(qiáng)度。推動落實(shí)全球治理倡議，積極參與WTO等關(guān)于碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制相關(guān)規(guī)則磋商和制定，推動發(fā)達(dá)國家更好地履行在降碳技術(shù)等領(lǐng)域?qū)Πl(fā)展中國家的支持義務(wù)。

 

（原倩：國家發(fā)展改革委對外經(jīng)濟(jì)研究所研究員；羅蓉：國家發(fā)展改革委對外經(jīng)濟(jì)研究所所長、研究員）