中國開征碳關(guān)稅應(yīng)遵循的基本原則及對策建議

核心觀點

 

中國在研究建立碳關(guān)稅政策制度時，應(yīng)綜合考慮國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和貿(mào)易形勢，分階段、分行業(yè)、分步驟地有序穩(wěn)妥推進(jìn)碳關(guān)稅的實施。通過完善國內(nèi)碳定價機(jī)制、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)國際合作等措施，降低碳關(guān)稅的負(fù)面影響，推動綠色轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。

 

當(dāng)前，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制（CBAM）正處于實施的過渡期，2026年1月1日將正式征稅。一些發(fā)達(dá)國家及世界組織正積極推進(jìn)碳關(guān)稅政策。美國碳關(guān)稅法案雖未獲通過，但其兩次提交的立法草案為其隨時開征碳關(guān)稅提供了政策準(zhǔn)備。同時，除歐盟和美國外，加拿大、英國、澳大利亞、日本、韓國等國家已表示將建立或研究碳關(guān)稅制度，而且這些國家大多已實施碳定價機(jī)制，并將碳關(guān)稅視為防止“碳泄漏”、保護(hù)產(chǎn)業(yè)競爭力和推動全球減排的重要工具。盡管印度立場較為謹(jǐn)慎，擔(dān)心碳關(guān)稅可能對發(fā)展中國家不公平，但印度政府正在研究碳關(guān)稅的可行性。

 

雖然目前碳關(guān)稅的實施仍面臨技術(shù)、貿(mào)易和公平性等方面的挑戰(zhàn)，但已有歐盟政策實踐在先，隨著全球氣候政策的推進(jìn)，碳關(guān)稅可能會成為更多國家的政策選擇。而且歐盟已將實施第二階段碳交易系統(tǒng)（EU ETS2）提上日程，屆時交通運輸、建材航空等行業(yè)以及沒有納入當(dāng)前ETS的其他產(chǎn)品都將納入EU ETS2，這意味著歐盟已在為全面實施碳關(guān)稅進(jìn)行必要準(zhǔn)備。

 

國際貨幣基金和世界銀行等國際組織也積極推動各國實施碳關(guān)稅，支持將碳關(guān)稅作為應(yīng)對氣候變化的重要政策工具并推動全球減排以防止“碳泄漏”，世界銀行還表示愿為碳關(guān)稅制度設(shè)計提供技術(shù)支持。簡言之，CBAM對全球經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易環(huán)境和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

 

為有效應(yīng)對CBAM的客觀影響，通過一份實證分析報告發(fā)現(xiàn)，我國如實施碳關(guān)稅：一是能有效緩解對我國宏觀經(jīng)濟(jì)的沖擊，GDP降幅從0.332%收窄至0.293%，改善幅度達(dá)11.7%；二是可以相對緩解我國福利水平下降幅度，并且可有效削弱歐盟福利水平，使歐盟福利水平降幅達(dá)36.8%；三是有利于改善我國貿(mào)易平衡，政策對沖效果顯著；四是有利于保持產(chǎn)業(yè)發(fā)展穩(wěn)定，并為產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級爭取必要的政策時間。

 

中國作為發(fā)展中大國，應(yīng)提前做好國際貿(mào)易政策發(fā)展趨勢研判，主動應(yīng)對碳關(guān)稅帶來的挑戰(zhàn)并利用其潛在機(jī)遇，積極回應(yīng)國際貿(mào)易政策新變化，加強(qiáng)政策儲備研究，完善和充實氣候博弈政策工具箱。

 

碳關(guān)稅政策應(yīng)遵循的基本原則

 

（一）保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)利益

 

一項政策制度的建立，除具備相應(yīng)的數(shù)據(jù)作為支持，同時也應(yīng)具有規(guī)范意義?；驹瓌t正是體現(xiàn)制度價值導(dǎo)向和價值判斷的具體載體。我國在建立碳關(guān)稅制度時也應(yīng)首先研究建立碳關(guān)稅制度的基本原則。目前來看，歐盟和美國的碳關(guān)稅制度開宗明義地表明了防止“碳泄漏”、保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)競爭力、維護(hù)公平競爭等。碳關(guān)稅作為歐盟及美國的政策制度，其設(shè)計原則之一就是保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)。因此，保護(hù)本國產(chǎn)業(yè)利益應(yīng)作為碳關(guān)稅政策制度的首要原則。

 

（二）靈活務(wù)實并協(xié)調(diào)國際氣候規(guī)則及多邊貿(mào)易規(guī)則

 

從歐盟碳關(guān)稅立法過程來看，歐盟CBAM國際法的合法性長期遭受質(zhì)疑和反對。為此，歐盟在CBAM法規(guī)中明確提出，CBAM的實施應(yīng)與歐盟的國際義務(wù)一致，特別是世界貿(mào)易組織協(xié)定下的義務(wù)，并應(yīng)避免任何形式的保護(hù)主義或?qū)Φ谌龂牟缓侠砥缫?，包括?條目標(biāo)中明確CBAM的目標(biāo)是防止“碳泄漏”，同時確保與國際貿(mào)易規(guī)則的一致性；第3條規(guī)定CBAM適用于特定商品，并強(qiáng)調(diào)其非歧視性；以及第25條要求歐盟委員會在與第三國的合作中確保CBAM的透明度和公平性，符合世界貿(mào)易組織規(guī)則。因此，我國碳關(guān)稅政策制度應(yīng)靈活務(wù)實并充分協(xié)調(diào)國際氣候基本原則和WTO基本原則。

 

（三）加強(qiáng)與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)，推動我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級

 

碳關(guān)稅制度還應(yīng)有利于優(yōu)化我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動低碳轉(zhuǎn)型，如通過財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、稅率結(jié)構(gòu)等政策，鼓勵低碳技術(shù)研發(fā)和綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時，嚴(yán)格控制高碳行業(yè)的新增產(chǎn)能，推動出口產(chǎn)品向高端化、綠色化轉(zhuǎn)型，減少對高碳產(chǎn)品的依賴，推動高碳企業(yè)轉(zhuǎn)型升級；鼓勵發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推廣資源循環(huán)利用和清潔生產(chǎn)技術(shù)，降低產(chǎn)業(yè)碳排放強(qiáng)度等。

 

碳關(guān)稅政策應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財政管理體制及國內(nèi)碳定價發(fā)展

 

（一）碳關(guān)稅需具備征管所需基本要素

 

碳關(guān)稅政策制度屬一國稅收法律制度范疇，因此稅收法律制度所應(yīng)具備的各項要素都不可或缺，否則無法付諸實踐，也容易引起不必要的糾紛。目前已生效的歐盟CBAM就明確包括征稅范圍、繳納義務(wù)人、稅率計算、征收方式等稅收要素，以及對電子申報的培訓(xùn)與指導(dǎo)，這些都是一項新稅收制度執(zhí)行時必要的準(zhǔn)備條件。

 

（二）碳關(guān)稅還需考慮財政管理體制

 

目前歐盟CBAM法規(guī)中規(guī)定收入可能用于支持歐盟的氣候政策和綠色轉(zhuǎn)型以及支持受綠色轉(zhuǎn)型影響的行業(yè)和地區(qū)，確保公平過渡，例如資助可再生能源項目、能效提升計劃或低碳技術(shù)創(chuàng)新等。此外，收入還可能用于支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化的努力，例如通過氣候融資或技術(shù)轉(zhuǎn)移等。

 

盡管目前歐盟表示征收碳關(guān)稅目的并非組織財政收入，但是正式征稅后，并不排除隨著CBAM的實施和經(jīng)驗的積累，歐盟可能會進(jìn)一步明確收入的使用范圍和原則，如通過修訂CBAM法規(guī)或制定配套政策，明確收入分配和使用規(guī)則，或者將CBAM收入納入歐盟預(yù)算框架，并與其他氣候資金（如創(chuàng)新基金或現(xiàn)代化基金）協(xié)調(diào)使用等。

 

歐盟與我國財政管理體制存在差異，但未來碳關(guān)稅收入必將納入整體預(yù)算框架，關(guān)于具體稅收收入劃分、支出責(zé)任以及財政轉(zhuǎn)移支付等都需統(tǒng)籌考慮，如是否比照關(guān)稅管理制度，將碳關(guān)稅納入中央本級收入，同時在轉(zhuǎn)移支付時應(yīng)設(shè)計合理因素，增加對國內(nèi)受綠色轉(zhuǎn)型影響的行業(yè)和地區(qū)支持以避免社會和經(jīng)濟(jì)沖擊等，還可考慮專項支持碳捕集與封存等低碳技術(shù)研發(fā)創(chuàng)新與推廣等。還可考慮將部分碳關(guān)稅收入用于支持發(fā)展中國家應(yīng)對氣候變化，體現(xiàn)中國的國際責(zé)任。

 

（三）抓緊推動國內(nèi)碳定價制度的進(jìn)一步完善

 

碳關(guān)稅的核心是對進(jìn)口商品的碳排放成本進(jìn)行定價，這通?；趯嵤﹪虻貐^(qū)的碳定價水平，也就是依賴于征稅國內(nèi)已有的碳定價機(jī)制，如歐盟CBAM的碳成本計算基于歐盟碳排放交易體系（EU ETS）的碳價格。同時碳定價機(jī)制的實施也為碳排放的監(jiān)測、報告和核查提供了技術(shù)和方法基礎(chǔ)，這些方法也可以直接用于碳關(guān)稅的碳排放核算。因此，應(yīng)提高我國碳價格的穩(wěn)定性和有效性，建立透明標(biāo)準(zhǔn)的全國標(biāo)準(zhǔn)化碳排放核算體系，在推動技術(shù)進(jìn)步，提高資源能源效率前提下，為碳關(guān)稅的碳成本核算提供參考。

 

碳關(guān)稅政策應(yīng)具有合理性及可操作性

 

（一）碳關(guān)稅政策可考慮分步實施、動態(tài)調(diào)整

 

根據(jù)實證分析結(jié)果，高碳行業(yè)受碳關(guān)稅影響要大于其他行業(yè)，因此也可考慮參照歐盟做法，我國在具體實施碳關(guān)稅政策時也可考慮分階段進(jìn)行，先選擇碳排放強(qiáng)度高，受碳關(guān)稅影響較大的行業(yè)優(yōu)先實施碳關(guān)稅，如金屬制造業(yè)、金屬冶煉業(yè)、非金屬制造業(yè)等作為碳關(guān)稅試點，積累經(jīng)驗后，再根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢和碳減排進(jìn)展，動態(tài)調(diào)整逐步提高和擴(kuò)大碳關(guān)稅的稅率和覆蓋范圍，確保政策的靈活性和有效性。

 

（二）碳關(guān)稅稅率結(jié)構(gòu)設(shè)計應(yīng)科學(xué)有效

 

關(guān)稅稅率結(jié)構(gòu)設(shè)計是關(guān)稅政策的核心內(nèi)容之一，其目的是通過合理的稅率安排實現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境目標(biāo)。當(dāng)前，關(guān)稅理論在全球價值鏈、環(huán)境關(guān)稅、數(shù)字貿(mào)易、貿(mào)易戰(zhàn)、收入分配、區(qū)域貿(mào)易協(xié)定和技術(shù)創(chuàng)新等方面有了新的發(fā)展。這些新發(fā)展為關(guān)稅政策的制定提供了更全面的理論支持，因此，在設(shè)計碳關(guān)稅稅率結(jié)構(gòu)時，同樣需要綜合考慮碳排放強(qiáng)度、行業(yè)特點、國際競爭力、貿(mào)易伙伴關(guān)系等多方面因素。具體可依據(jù)關(guān)稅有效保護(hù)理論、全球價值鏈以及國內(nèi)收入分配等理論，對金屬冶煉業(yè)等高碳行業(yè)設(shè)計較高額度的碳關(guān)稅稅率，對農(nóng)林牧漁業(yè)和食品加工業(yè)等設(shè)計較低的碳關(guān)稅稅率，在具體產(chǎn)品稅率時，還要考慮各種商品之間的相互替代彈性、價格彈性等多種因素，在完善國內(nèi)碳定價制度的基礎(chǔ)上，考慮數(shù)據(jù)可獲得性，設(shè)計合理有效的碳關(guān)稅抵免和豁免制度，確保碳關(guān)稅政策與國內(nèi)碳定價、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策等協(xié)調(diào)一致，形成政策合力。同時兼顧可操作性，合理簡化稅率結(jié)構(gòu)，稅率設(shè)計應(yīng)盡量簡單透明，便于企業(yè)和政府執(zhí)行。注意與國際碳價接軌，加強(qiáng)與國際碳市場價格協(xié)調(diào)，確保國內(nèi)外碳成本一致。

 

（三）碳關(guān)稅政策應(yīng)加強(qiáng)影響評估及宣傳引導(dǎo)

 

為確保碳關(guān)稅制度動態(tài)調(diào)整有效實施，還應(yīng)建立碳關(guān)稅政策的動態(tài)評估機(jī)制，及時調(diào)整政策以應(yīng)對新情況和新挑戰(zhàn)。同時還應(yīng)加強(qiáng)碳關(guān)稅政策宣傳及相關(guān)政策實施輔導(dǎo)，通過媒體宣傳和教育，提高公眾對碳關(guān)稅和碳減排的認(rèn)識和支持，引導(dǎo)企業(yè)積極參與碳關(guān)稅政策的制定和實施，增強(qiáng)企業(yè)的社會責(zé)任感和競爭力。

 

碳關(guān)稅政策應(yīng)努力獲得國際社會普遍支持

 

（一）建立碳關(guān)稅制度的國際溝通機(jī)制

 

為避免碳關(guān)稅引發(fā)貿(mào)易爭端和貿(mào)易伙伴的報復(fù)，可通過雙邊會談、多邊平臺等建立國際溝通機(jī)制，主動公開碳關(guān)稅的核算方法、稅率設(shè)計和收入使用計劃等定期與主要貿(mào)易伙伴等進(jìn)行坦誠溝通，爭取理解與支持。同時建立碳關(guān)稅相關(guān)的爭端預(yù)防和解決機(jī)制，確保在出現(xiàn)爭議時能夠通過協(xié)商解決，避免升級為貿(mào)易戰(zhàn)。

 

（二）推動國際貿(mào)易多元化以降低碳關(guān)稅的負(fù)面影響

 

實證分析表明，碳關(guān)稅將使出口市場份額受到擠壓。因此，有必要通過開拓新興市場和參與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定，分散出口市場風(fēng)險，增強(qiáng)貿(mào)易韌性。具體可加強(qiáng)與東盟、金磚國家、非洲等新興經(jīng)濟(jì)體的貿(mào)易合作，減少對傳統(tǒng)市場（如歐盟、美國）的依賴。通過鞏固和拓展區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（如RCEP、CPTPP）等來降低有關(guān)貿(mào)易壁壘，擴(kuò)大市場準(zhǔn)入，增強(qiáng)我國貿(mào)易多元化，以期通過貿(mào)易創(chuàng)造效應(yīng)來抵銷碳關(guān)稅的貿(mào)易轉(zhuǎn)移效應(yīng)，還要不斷推動出口產(chǎn)品向高端化、綠色化轉(zhuǎn)型，提升附加值，降低碳關(guān)稅對高碳產(chǎn)品出口的沖擊。

 

（三）加強(qiáng)國際合作，推動全球碳關(guān)稅規(guī)則制定

 

積極參與國際氣候談判，充分利用多邊平臺，推動全球碳關(guān)稅規(guī)則的制定，確保規(guī)則公平合理，如在聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）等國際平臺上，積極推動碳關(guān)稅規(guī)則的制定，確保發(fā)展中國家不受不公平負(fù)擔(dān)；通過世界貿(mào)易組織20國集團(tuán)（G20）等多邊平臺，推動碳關(guān)稅的國際協(xié)調(diào)與合作，避免單邊行動引發(fā)貿(mào)易沖突；在碳關(guān)稅規(guī)則制定中，考慮發(fā)展中國家的特殊需求，提供技術(shù)支持和資金援助，幫助其實現(xiàn)綠色轉(zhuǎn)型。

 

中國在建立碳關(guān)稅政策制度時，應(yīng)綜合考慮國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和貿(mào)易形勢，分階段、分行業(yè)、分步驟地有序穩(wěn)妥推進(jìn)碳關(guān)稅的實施。通過完善國內(nèi)碳定價機(jī)制、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)國際合作等措施，降低碳關(guān)稅的負(fù)面影響，推動綠色轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。碳關(guān)稅不僅是中國應(yīng)對氣候變化的重要工具，也是提升國際競爭力和話語權(quán)的重要契機(jī)。

 

（閆坤：中國社會科學(xué)院日本研究所黨委書記、研究員；王銳：財政部關(guān)稅司一級調(diào)研員）