解讀｜張希良：加強(qiáng)政策協(xié)同與制度銜接 共促電力低碳發(fā)展

近日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型 加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)建設(shè)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)全國(guó)碳市場(chǎng)與綠電、綠證等市場(chǎng)化機(jī)制的政策協(xié)同、制度銜接”，明確了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱碳排放權(quán)交易市場(chǎng)）和全國(guó)溫室氣體自愿減排交易市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱自愿減排市場(chǎng)）與綠電、綠證等其它相關(guān)制度的功能定位和銜接機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)低碳轉(zhuǎn)型，特別是電力系統(tǒng)低碳發(fā)展具有重要意義。

 

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和綠電綠證機(jī)制促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型的方式不同，前者側(cè)重減排，后者側(cè)重促進(jìn)可再生能源發(fā)展

 

碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和綠電綠證機(jī)制均是基于市場(chǎng)的重要?dú)夂蛘吖ぞ?，兩者的最終政策目的都是促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型，但是存在較大差異。一是促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型的方式不同，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是國(guó)際最主流的、通過(guò)碳定價(jià)減少碳排放的政策工具，而綠電綠證機(jī)制主要通過(guò)促進(jìn)可再生能源發(fā)展實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型。具體對(duì)于電力行業(yè)而言，目前我國(guó)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)是基于強(qiáng)度控制、配額免費(fèi)分配的，對(duì)電力行業(yè)的影響主要集中在促進(jìn)火電行業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整、降低排放，碳價(jià)在火電行業(yè)內(nèi)部已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“排碳有成本，減碳有收益”，但由于火電企業(yè)仍是基于強(qiáng)度的免費(fèi)獲得配額，可再生能源相對(duì)火電競(jìng)爭(zhēng)力因碳價(jià)提升較為有限。綠電綠證機(jī)制主要通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制為可再生能源提供額外支持，鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展。因此，兩者目前的政策主要作用對(duì)象分別是火電和可再生能源兩類電源。二是交易標(biāo)的物不同，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的標(biāo)的物是碳排放配額，綠電綠證機(jī)制的標(biāo)的物是綠電和綠證。碳排放配額代表碳排放權(quán)交易市場(chǎng)覆蓋下的重點(diǎn)排放單位允許排放一單位二氧化碳的權(quán)利，不同企業(yè)同一年份通過(guò)配額分配獲得的配額完全同質(zhì)，在履約環(huán)節(jié)使用不存在區(qū)別。綠電和綠證背后對(duì)應(yīng)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目則具有技術(shù)類型、裝機(jī)時(shí)間、補(bǔ)貼情況等差異巨大的特點(diǎn)，在不同場(chǎng)景中難以完全同質(zhì)使用。

 

兩種制度同樣存在重要關(guān)聯(lián)。第一，在碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的管理下，碳排放資源的稀缺性得以不斷顯現(xiàn)，碳價(jià)不斷上升的走勢(shì)也會(huì)提供重要的價(jià)值錨定，影響到綠電和綠證的價(jià)格；第二，如果碳排放權(quán)交易市場(chǎng)管控的碳排放包括電力使用造成的間接排放，綠電綠證的交易信息能夠?yàn)楹怂闫髽I(yè)碳排放和向企業(yè)發(fā)放配額提供重要參考。

 

我國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)目前不納入電力間接排放，與綠電綠證可獨(dú)立運(yùn)行

 

自2021年7月開(kāi)始交易運(yùn)行以來(lái)，覆蓋發(fā)電行業(yè)的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已進(jìn)入第三個(gè)履約周期，對(duì)發(fā)電行業(yè)減排增效的作用不斷顯現(xiàn)。碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和綠電綠證機(jī)制的銜接協(xié)同的主要討論集中在控排企業(yè)是否可以通過(guò)使用綠電綠證降低電力間接排放。

 

經(jīng)過(guò)相關(guān)主管部門的密切協(xié)商，2025年4月，生態(tài)環(huán)境部正式發(fā)布了《關(guān)于做好2025年全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)有關(guān)工作的通知》，明確當(dāng)前重點(diǎn)排放單位因使用電力產(chǎn)生的二氧化碳間接排放不納入碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的配額管理范圍，與地方試點(diǎn)碳市場(chǎng)納入電力間接排放、允許使用綠電扣減電力間接排放的做法有一定差異。因此，當(dāng)前暫不需要在電力間接排放層面銜接全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和綠電綠證機(jī)制。未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)和綠電綠證機(jī)制之間的政策邊界清楚，兩者可以相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行，各自發(fā)揮作用。

 

通過(guò)“二選一”機(jī)制，自愿減排市場(chǎng)與綠證可協(xié)同支持可再生能源發(fā)展

 

自愿減排市場(chǎng)自2023年以來(lái)，為支持降碳效果好但收益情況欠佳、具有減排額外性的項(xiàng)目，體現(xiàn)出“優(yōu)中選優(yōu)”“綠中選綠”的整體思路，第一批發(fā)布了并網(wǎng)海上風(fēng)力發(fā)電和并網(wǎng)光熱發(fā)電等兩項(xiàng)可再生能源發(fā)電領(lǐng)域方法學(xué)，以激勵(lì)新能源技術(shù)不斷迭代和規(guī)模化應(yīng)用，從而降低減排成本。自愿減排市場(chǎng)和綠電綠證機(jī)制的銜接主要體現(xiàn)在避免自愿減排量和綠證被不同購(gòu)買企業(yè)“重復(fù)聲明”的風(fēng)險(xiǎn)上。為解決這一問(wèn)題，國(guó)家能源局綜合司和生態(tài)環(huán)境部辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好可再生能源綠色電力證書(shū)與自愿減排市場(chǎng)銜接工作的通知》，要求在2024年10月1日開(kāi)始的兩年過(guò)渡期內(nèi)，深遠(yuǎn)海海上風(fēng)電和光熱發(fā)電項(xiàng)目需在綠證與自愿減排市場(chǎng)減排量申請(qǐng)中“二選一”；過(guò)渡期后，綜合自愿減排市場(chǎng)和綠證運(yùn)行等情況，適時(shí)調(diào)整銜接要求。這一文件的出臺(tái)有效解決了所謂“重復(fù)聲明”的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，提高了可再生能源發(fā)電類項(xiàng)目業(yè)主參與自愿減排市場(chǎng)的積極性；另一方面，也有效回應(yīng)了部分國(guó)際組織對(duì)我國(guó)綠電綠證機(jī)制的質(zhì)疑，例如國(guó)際機(jī)構(gòu)“可再生能源100%使用倡議組織”（RE100）已確認(rèn)對(duì)于中國(guó)綠證認(rèn)可不再需要額外前置條件。

 

未來(lái)全國(guó)碳市場(chǎng)將與綠電綠證更好協(xié)同推動(dòng)電力行業(yè)減排

 

未來(lái)，全國(guó)碳市場(chǎng)將逐步提升碳排放權(quán)交易市場(chǎng)的配額有償分配比例，在電力價(jià)格形成機(jī)制和傳導(dǎo)機(jī)制完善的過(guò)程中，使得電價(jià)能夠真實(shí)反映市場(chǎng)供需，并且將碳排放成本充分傳導(dǎo)到電力用戶。這一情況下，可再生能源相比火電的競(jìng)爭(zhēng)力也能相應(yīng)獲得合理提高，碳排放權(quán)交易市場(chǎng)能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)可再生能源整體的支持作用。同時(shí)，自愿減排市場(chǎng)也將納入更多與能源相關(guān)、社會(huì)期待高、技術(shù)爭(zhēng)議小、數(shù)據(jù)質(zhì)量可靠、社會(huì)和生態(tài)效益兼具的方法學(xué)，對(duì)額外性較強(qiáng)的可再生能源技術(shù)持續(xù)支持，并與綠電綠證共同滿足市場(chǎng)主體的各類需求、提高我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化話語(yǔ)權(quán)。

 

（作者單位：清華大學(xué)）